“人工智能+”时代的智慧监管：面向“十五五”的系统重塑与路径跃升

一、引言

市场是最稀缺的资源，也是构建新发展格局的基本支撑。随着经营主体规模快速扩张，截至2024年11月底，全国登记在册经营主体已达1.89亿户，市场结构日趋复杂多元，对监管能力提出更高要求。作为有效市场与有为政府的结合点，市场监管在国家治理体系现代化进程中的战略地位不断凸显。

数字技术的跨越式发展正推动监管模式由传统人力密集型向数据驱动、智能协同加速转型。尤其是从“互联网+”向“人工智能+”的跃迁，标志着数字赋能治理从“连接”走向“认知”。国务院2025年印发的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确提出到2035年全面进入智能经济与智能社会，这意味着“十五五”时期将成为智能化监管体系重塑的关键窗口。

在此背景下，智慧监管的角色正在发生本质转变：从以信息化工具为主的辅助性手段，提升为应对智能化市场生态和复杂化风险的核心治理抓手。面对算法驱动的新型主体、跨域融合的新业态以及隐蔽性更强的风险模式，智慧监管必须从理念到工具全面跃升，以适应“人工智能+”时代的治理需求。

二、“人工智能+”时代市场监管对象的重构

“互联网+”推动监管迈入智慧监管1.0阶段，实现流程在线化与信息共享，但仍以“连接”为主，难以应对复杂行为与实时风险。

随着“人工智能+”行动全面实施，市场监管对象正发生系统性变化：

1. 主体智能化

平台企业、AI模型服务商、自动驾驶运营商等新主体涌现，经营行为高度依赖算法与模型自主运行，“行为代码化”趋势显著，传统以人工意图为基础的监管框架面临适配性不足。

2. 行为生态化

算法定价、智能合同执行、生成式内容创作等新型行为不断出现，其跨场景、跨行业、去中心化特点增强，监管边界延展，规则供给滞后。

3. 风险算法化

算法歧视、深度伪造、数据滥用、算法共谋等风险不断涌现，并呈现隐蔽性强、实时性高、自适应进化等新特征，传统监管工具难以有效识别和处置。

4. 责任复杂化

AI系统的自主性使责任认定难度大幅提升，亟需引入算法审计、伦理审查及动态问责机制，促使监管从“管行为”向“管算法+管行为”并重转型。

总体而言，监管对象的“智能化”“数据化”“生态化”，正推动智慧监管从流程型治理向认知型治理迈进。

三、“人工智能+”赋能智慧监管的纵深潜力

“人工智能+”为智慧监管提供了前所未有的技术基础与制度空间，其潜力主要体现在三个层面：

（一）技术赋能：监管能力从“信息化”迈向“智能化”

以物联网、大模型、区块链为代表的技术集群全面提升监管能力：

• 物联网设备实现对重点领域“实时感知、动态捕捉”；

• 大模型技术推动风险预警、投诉识别、智能文书等能力跃升；

• 区块链为溯源、问责与证据固定体系提供可信底座。

如北京市推广“非现场监管”，跨部门共享数据1682项，非现场检查占比达40.9%。福建等地引入大模型用于消费维权、特种设备监管，初步展现“AI监管助手”的效能。

（二）数据驱动：从“信息孤岛”走向“一网贯通”

数据是智慧监管的核心生产要素。

政策推动跨部门数据融通，《政务数据共享条例》加速破除条块分割；技术进步使全域数据图谱、隐私计算等工具可支持“可用不可见”的数据协同。

典型如“浙食链”，实现食品生产到销售的全链条数据贯通，为精准监管提供可信依据。

（三）模式创新：从政府单一监管向多元共治演进

多方力量在技术赋能下深度参与智慧监管：

• 平台企业通过“政企通”等开放接口成为治理延伸；

• 吹哨人制度与AI匿名分析提升线索发现效率；

• “扫码监督”等机制激活公众对市场秩序的直接参与；

• “人感城市”以市民诉求为“治理传感器”，推动响应式监管。

这些模式共同构成政府、企业、社会、公众协同参与的现代监管生态。

四、“十五五”时期智慧监管面临的瓶颈与挑战

尽管智慧监管发展空间广阔，但在基础设施、数据治理、制度供给等方面仍面临系统性障碍，可概括为：

（一）固有瓶颈

1. 智能基础设施仍不完备：物联设备覆盖不足、标准分散等制约实时监管能力；

2. 数据要素流通受阻：跨部门协同弱、数据质量不一、开放利用动力不足；

3. 可持续机制缺位：智慧监管仍高度依赖财政投入，市场化参与不足。

（二）时代新题

1. 技术应用深度不足：AI在预警、穿透式监管等核心领域渗透有限；

2. 算法治理规则滞后：算法透明度、责任认定、AI生成内容法律效力等制度空白明显；

3. 数字鸿沟加剧差异：小微企业与基层主体在能力和资源上面临技术适应性不足；

4. 算法权力不对称：监管部门算法能力弱于大型平台企业，出现监管公平性挑战；

5. 多元共治生态不成熟：行业协会、社会组织、第三方机构参与深度不足。

这些问题构成智慧监管进一步深化的关键制约。

五、面向“十五五”的智慧监管系统性路径

智慧监管的纵深推进必须依托“技术—数据—制度”三位一体协同发力，实现系统重塑。

（一）筑牢智能底座：夯实监管基础设施与核心技术能力

重点包括：

• 加快物联感知设备在重点领域的普及；

• 在区县级部署边缘计算节点，提升非现场监管实时性；

• 开发适老化、轻量化应用，缩小数字鸿沟；

• 推进区块链、AI识别等关键技术的国家标准建设；

• 建设国家级“监管算法平台”，增强对平台算法的穿透监管能力。

通过“监管沙盒”“技术联盟”等模式，突破“算法能力鸿沟”。

（二）畅通数据血脉：构建智慧监管数据流通共同体

重点举措包括：

• 以“一数一源一标准”为引领构建统一数据底座；

• 利用联邦学习、区块链等隐私计算技术激活数据价值；

• 建立数据要素交易平台，推动企业数据合规授权流通；

• 将平台企业关键算法纳入广义“数据报送体系”，强化算法披露与审计。

通过制度与技术双轮驱动，破解“黑箱算法”带来的穿透难题。

（三）创新制度生态：构建可持续、可协同的智慧监管体系

包括：

• 建立覆盖算法全生命周期的治理框架；

• 推行“信用+风险”分级分类监管；

• 探索“观察期”“监管沙盒”等柔性执法；

• 通过多元基金、增值服务等机制提升智慧监管可持续性；

• 完善扫码监督、吹哨人制度等公众参与机制。

目标是形成“制度完备、模式创新、运行可持续”的智能治理生态。

六、结语

“十五五”时期是我国全面迈向“人工智能+”的重要阶段，也是智慧监管从探索走向成熟的关键窗口。智慧监管的本质不是技术叠加，而是治理模式的系统重塑。通过“技术—数据—制度”三维协同发力，我国有望构建具备智能感知、精准预警、高效处置与多元共治能力的现代化市场监管体系，为全国统一大市场建设和新质生产力培育提供坚实支撑。