网络交易违法行为管辖规则梳理——从一般原则到专项规章的适用逻辑

近日，国家市场监管总局发布《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》（总局令123号）和《网络食品销售经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》（总局令124号），分别在第三十二条和第二十九条对平台提供者违法行为的查处管辖作出规定，并对《网络食品安全违法行为查处办法》（原食药监总局27号令、总局令38号修正）第二十一条进行了实质性补充。结合现行涉及互联网交易监管的相关立法，可以看到网络交易违法行为在管辖权设计上呈现出不完全统一的格局。现从一般法到专项规章进行系统梳理。

一、一般原则：《行政处罚法》的“违法行为发生地”规则

《行政处罚法》第二十二条确立了地域管辖的一般原则：行政处罚由违法行为发生地行政机关管辖，同时明确“法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”。

对“违法行为发生地”的理解，《中华人民共和国行政处罚法释义》指出，应作广义解释，不仅包括违法行为实施地（准备地、途经地、结束地等），也包括违法结果发生地（被侵害地、违法所得取得地、转移地、销售地等）。也就是说，只要处于违法行为链条中的任何阶段，都可能成为管辖连接点。

这一制度设计强调的是执法的及时性与有效性。

二、市场监管系统的一般特别规定：《市场监督管理行政处罚程序规定》

《市场监督管理行政处罚程序规定》（总局2号令）在沿用“违法行为发生地”原则的同时，在第十条对网络交易作出特别规定：

• 网络交易平台经营者及自建网站经营者，由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖；

• 平台内经营者，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖；

• 平台住所地监管部门先行发现线索的，也可管辖。

同时，第七条规定“部门规章另有规定的，从其规定”。这意味着专项部门规章的管辖规则具有优先适用效力，而不简单适用“后法优于前法”。

三、食品安全领域：专项规章的“补丁式”完善

《网络食品安全违法行为查处办法》（27号令、38号令修正）第二十一条确立了食品网络交易领域的专项管辖规则：

• 平台提供者：由其所在地县级以上地方市场监管部门管辖；

• 分支机构：平台所在地或分支机构所在地均可；

• 入网食品生产经营者：由其所在地或生产经营场所所在地管辖；

• 无证经营：所在地或实际经营地管辖；

• 引发食品安全事故：违法行为发生地或结果地可管辖。

新发布的123号令和124号令进一步明确：

• 平台提供者违法行为由其住所地县级以上市场监管部门管辖；

• 违法行为发生在住所地以外省份的，当地省级市场监管部门也可以管辖；

• 外省省级机关管辖的，不得再指定下级机关。

结合123号令第四十七条和124号令第四十二条关于“未规定事项适用原办法”的条款，可以理解为：新规是对38号令的补充性规定，构成专项领域内的优先适用规则。

结论：
食品网络违法行为优先适用食品专项规章，平台提供者原则上由所在地管辖，跨省违法行为由违法发生地省局行使补充管辖权。

四、药品领域：级别管辖优先

《药品网络销售监督管理办法》（总局令58号）采取级别管辖模式：

• 第三方平台、上市许可持有人、批发企业：由省级药监部门查处；

• 网络零售企业：由市县级药监部门查处；

• 一般违法行为：由违法行为发生地负责；

• 引发药品安全事件或危害健康的：结果地亦可管辖。

这里的“违法行为发生地”在实践中更多被理解为实施地，而非广义结果地。

结论：
药品领域强调省、市、县分工明确，平台查处权集中在省级机关。

五、医疗器械领域：省级平台托底

《医疗器械网络销售监督管理办法》（食药监总局令38号）规定：

1. 第三方平台提供者违法行为，由其所在地省级药监部门管辖；

2. 有许可或能确定地址的销售企业，由所在地县、市、省级部门管辖；

3. 无法确定所在地的，由违法行为发生地或结果地管辖；

4. 通过第三方平台销售且无法确定主体的，由平台所在地省局托底；

5. 重大质量事故，所在地、发生地或结果地省局均可管辖；

6. 后果特别严重的，可报请国家药监局协调或直接查处。

结论：
医疗器械领域平台监管权高度集中于省级机关，并设置托底机制。

六、化妆品领域：规范性文件与一般规章衔接

《化妆品网络经营监督管理办法》（国家药监局公告2023年第36号）虽为规范性文件，但其地域管辖规则基本与2号令一致：

• 平台经营者：由其住所地县级以上药监部门管辖；

• 未履行平台管理义务的，由住所地省级药监部门管辖；

• 平台内经营者：由实际经营地管辖；

• 先行发现线索的机关可管辖。

直播电商涉及的，应适用《直播电商监督管理办法》第四十七条。

七、直播电商领域：主体类型分层管辖

《直播电商监督管理办法》（总局、国家网信办令117号）明确：

• 平台经营者、自建网站直播间运营者：住所地管辖；

• 平台内直播间运营者：实际经营地管辖；

• 无法确定实际经营地的，按登记地或平台住所地确定；

• 直播营销人员由其所在直播间管辖机关处理。

该办法形成市场监管与网信部门协同管辖模式。

八、网络不正当竞争与互联网广告

1. 《网络反不正当竞争暂行规定》（总局令91号）：

   • 适用2号令规则；

   • 举报集中或后果严重的，可由实际经营地或结果地市级以上机关管辖。

2. 《互联网广告管理办法》（总局令72号）：

   • 原则上由广告发布者所在地管辖；

   • 广告主所在地先行发现线索的，也可管辖；

   • 自行发布广告的，由广告主所在地管辖。

九、总体观察与制度特点

综合上述规定，可以看到三个明显特点：

1. 一般法确立广义“违法行为发生地”原则；

2. 专项规章优先适用，形成领域差异化管辖模式；

3. 平台监管权在食品、药品、医疗器械等领域普遍向省级集中。

同时，不同领域对“违法行为发生地”的理解并不完全一致，有的强调实施地，有的兼顾结果地，体现了部门立法理念的差异。

总体而言，在管辖权问题上，应当遵循“专项规章优先适用”的原则。网络交易监管已呈现出从一般规则到行业细化、从属地管辖到分级集中并行的制度结构。理解这一体系，有助于在执法实践中准确判断管辖归属，避免争议，提高执法效率。